Störf sveitarstjórnarmanna eru oft í deiglunni. Þegar þeir hljóta kosningu finnst kjósendum þeir eiga heimtingu á því að sveitarstjórnarmenn ræki störf sín með ákveðnum hætti. Umfjöllun fjölmiðla snýr því oftast nær að pólitískri ábyrgð þeirra. Í umræðunni gleymist þó oft að sveitarstjórnarmenn bera líka ákveðnar lagalegar skyldur í störfum sínum. Þessar skyldur, ásamt réttindum sveitarstjórnarmanna, eru talin upp í sveitarstjórnarlögum. Skyldurnar eru þó ekki alltaf í fullu samræmi við þá pólitísku sýn sem er uppi hverju sinni, hvort sem er sýn kjósenda eða stjórnmálamannanna sjálfra.
Ein þessara skyldna er mætingarskylda sveitarstjórnarmanna. Inntak hennar er einfalt – sveitastjórnarmönum ber að sækja fundi sveitarstjórna nema lögmæt forföll hamli.
Í 1. mgr. 27. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 (hér á eftir skammstöfuð svsl.) kemur mætingarskylda sveitarstjórnarmanna fram. Skyldan felur í rauninni í sér að sveitarstjórnarmenn mega ekki skrópa á sveitarstjórnarfundi. Inntak hennar er þó háð mati hverju sinni enda er erfiðleikum háð að afmarka endanlega hugtakið lögmæt forföll. Ljóst er að innan hugtaksins falla í það minnsta þau tilvik þegar ómöguleiki hamlar því að sveitarstjórnarmaður geti sinnt mætingarskyldu sinni, svo sem óveður. Einnig fellur innan skilgreiningarinnar einstaklingsbundnar hindranir, á borð við veikindi og aðrar starfsskyldur, aðrar en þær sem sveitarstjórnarmaðurinn getur með góðu móti yfirstigið.1 Almennt má ætla að innan hugtaksins lögmætra forfalla falli engar pólitískar ástæður og mega sveitarstjórnarmenn því ekki láta hjá líða að mæta á sveitarstjórnarfundi vegna ósættis eða til að koma sér hjá því að taka á erfiðum málum.2
Ákvæði 1. mgr. 27. gr. svsl. er samhljóða eldra ákvæði úr sveitarstjórnarlögunum nr. 8/1986. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna kemur fram að við samningu ákvæða um réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna hafi verið litið til skrifa fræðimanna, þar á meðal Steingríms Gauts Kristjánssonar.3 Í grein sinni „Réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna“ frá árinu 1973 skrifar Steingrímur Gautur að mætingarskylda sveitarstjórnarmanna sé meginregla. Hann gengur enn lengra og fullyrðir að „aðalskylda sveitarstjórnarmanna [sé] að sækja sveitarstjórnarfundi, og [þeim beri] að sækja alla fundi nema lögmæt forföll banni.“4
Frumforsenda allra réttinda og skylda sveitarstjórnarmanna er að þeir hafi verið kjörnir í sveitarstjórn. Fram kemur í 1. mgr. 18. gr. laga nr. 5/1998 um kosningar til sveitarstjórna að kjörgengum mönnum sé skylt að taka sæti í sveitarstjórnum. Þótt skyldan sé fortakslaus verður að geta þess að í sömu lagagrein er tekið fram að nafn manns er ekki sett á framboðslista án samþykkis hans. Vegna þessarar takmörkunar er hægt að líta svo á að skyldan til að taka sæti í sveitarstjórnum hafi ef til vill ekki mikla hagnýta þýðingu. Þó er ástæða til að benda á að reglunni felst að þátttaka í sveitarstjórnum á ekki að vera takmörkuð við áhugasvið sveitarstjórnarmannsins eða vera vettvangur fyrir einstaka hagsmunahópa.5
Nokkurs konar speglun á sömu hugmynd kemur fram í fullyrðingu um að það sé borgaraleg skylda þess sem er kosinn til að starfa í sveitarstjórn að taka þátt í störfum hennar.6 Ljóst er að ef þessi skylda væri ekki fyrir hendi myndi lítið gerast á fundum sveitarstjórna og þar með í málum sveitarfélagsins, sbr. 9. gr. svsl. Þátttaka kjörinna fulltrúa í störfum sveitarfélagsins stendur því í órjúfanlegu samhengi bæði við mætingarskylduna og inntak sveitarstjórnarvaldsins. Má benda á að lágmarksþátttöku þarf til þess að sveitarstjórn sé ályktunarhæf, sbr. 20. gr. svsl.
Það eru einmitt sjónarmið um ákvörðunarvald sveitarstjórna sem leiða Steingrím Gaut Kristjánsson að þeirri niðurstöðu að mætingarskyldan sé „aðalskylda“ sveitarstjórnarmanna.7 Í dönskum rétti hefur þó réttilega verið bent á að ekki sé nóg að mæta á fundi heldur þurfi sveitarstjórnarmenn að taka þátt í því sem fram fer.8 Í samantekt frá Sambandi sveitarfélaga um hlutverk sveitarstjórnarmanna tekur Anna Guðrún Björnsdóttir undir þau sjónarmið dönsku fræðimannana. Þar dregur hún þá ályktun að grundvallarskylda hvers sveitarstjórnarmanns sé að „að gegna störfum í eigin persónu af alúð og samviskusemi og í samræmi við lög“9
Þegar þessi sjónarmið eru skoðuð má velta fyrir sér hvort þau séu samræmanleg, það er að segja hvort bæði mætingarskyldan og þátttökuskyldan geti verið aðalskyldur. Þannig mætti færa rök fyrir því að mætingarskyldan sé formskilyrði fyrir því að sveitarstjórnarmaður geti sinnt þátttökuskyldu sinni. Þótt vissulega megi halda því fram að hægt sé að sinna mætingarskyldunni án þess að taka raunverulega þátt í störfum sveitarstjórnar er ekki hægt að líta framhjá því að nauðsynleg og lögbundin umgjörð stjórnsýslu sveitarfélaganna kalla á að sveitarstjórnarfundir séu haldnir og að þeir eru í reynd grundvöllur þess að ákvarðanir eru teknar í sveitarfélaginu. Af því leiðir að mætingarskyldan getur verið skilgreind sem aðalskylda sveitarstjórnarmanna í formlegri merkingu.
Þá má velta því upp hvort það hafi einhver áhrif á inntak mætingarskyldunnar að stilla henni upp sem aðalskyldu sveitarstjórnarmanna. Eins og áður sagði ræðst inntak hennar af skilgreiningu á hugtakinu lögmæt forföll. Þótt því hafi verið haldið fram að pólitísk „óþægindi“ rúmist illa innan afmörkunarinnar á lögmætum forföllum er ljóst að oft er erfitt að átta sig á raunverulegum ástæðum forfalla. Getur þetta átt við þegar erfitt er að færa sönnur á hvort fjarvera kemur til vegna pólitísks ágreinings eða hvort um sé að ræða raunveruleg lögmæt forföll. Er í þessu sambandi sérstaklega átt við úrskurð félagsmálaráðuneytisins 25. maí 2000 þar sem ráðuneytið taldi nægjanlegt að það væri staðfest að viðkomandi sveitarstjórnarmaður hefði verið í vinnu og orð hans sjálfs um að fyrir honum hafi legið brýnar skyldur. Þó lá fyrir útvarpsviðtal við annan sveitarstjórnarmann þar sem hann gerði grein fyrir samkomulagi innan meirihluta sveitarstjórnarinnar að viðkomandi sveitarstjórnarmaður myndi láta sig vanta á fundinn vegna yfirlýstrar andstöðu sinnar við mál sem var á dagskrá hans. Fór ráðuneytið í kring um að taka afstöðu til þess hvort pólitískar ástæður hafi legið að baki fjarverunni með því að bera fyrir sig að ekki væri hægt að byggja á yfirlýsingu annars sveitarstjórnarmanns.
Þetta úrlausnarefni tengist reyndar umfjöllun um brotthvarf úr sveitarstjórnarmálum vegna pólitískra ástæðna. Fjölmörg dæmi má finna úr íslenskum veruleika þar sem sveitarstjórnarmenn hverfa af þeim vetvangi, bæði til að sinna öðrum pólitískum verkefnum en líka vegna deilna í sveitarstjórninni. Umræðan hefur þó fyrst og fremst náð til umfjöllunar um möguleika sveitarstjórnarmanna á að biðjast lausnar frá sveitarstjórnarstörfum.10 Hefur það verið gert undir þeim formerkjum hvort lögleg forföll séu forsenda fyrir því að hægt sé að biðjast lausnar frá sveitarstjórnarstörfum eða hvort sveitarstjórnarmenn hafi heimild til að biðjast lausnar af stjórnmálalegum eða persónulegum ástæðum.11 Í Skandinavíu virðast skiptar skoðanir um hvort stjórnmálalegar ástæður geti legið að baki lausn frá sveitarstjórnarstörfum. Danskir fræðimenn hafa litið svo á að sveitarstjórnarmenn megi bera fyrir sig pólitískar þrætur þegar þeir biðjast lausnar frá starfi sínu og hafa íslenskir fræðimenn tekið undir þá skoðun. Norskir fræðimenn hafa frekar verið á því að til þess að sveitarstjórnarmaður geti beðist lausnar frá störfum þurfi óhæfilegt álag í þrengri merkingu.12
Hér að framan var dregin sú ályktun að mætingarskyldan væri aðalskylda sveitarstjórnarmanna í formlegri merkingu. Hlýtur að leiða af þeirri niðurstöðu að eina undantekningin frá mætingarskyldunni sé lögmæt forföll í þrengri merkingu. Þannig er tekið undir sjónarmið norskra fræðimanna sem varða lausn frá störfum í sveitarstjórnum. Einnig má benda á að sterk staða mætingarskyldunnar gæti kallað á að ríkar formkröfur yrði að gera til undantekningarinnar. Sveitarstjórnarmaður ætti því að þurfa sýna fram á lögmæti forfalla sinna frekar en að vafi um málsatvik leiði einfaldlega til þess að mætingarskyldan sé ekki brotin.
1 Erik Harder: Dansk kommunalforvaltning, Kommunalbestyrelsen og dens udvalg. 5. útgáfa, Danmörk 1988, bls. 141.
2 Sjá til dæmis úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 5. júlí 1996 sem varðaði brottgöngu sveitarstjórnarmanna af fundi vegna ósættis innan sveitarstjórnarinnar. Taldi ráðuneytið að um væri að ræða brot á mætingarskyldu sveitarstjórnarmanna.
3 Alþingistíðindi 1985-1986, A-deild, bls. 565.
4 Steingrímur Gautur Kristjánsson: „Réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna.“ Úlfljótur, sérprent 1973, bls. 335.
5 Erik Harder: Dansk kommunalforvaltning, bls. 141.
6 Anna Guðrún Björnsdóttir: Hlutverk sveitarstjórnarmanna. Samband íslenskra sveitarfélaga 2003, bls. 16 og 17.
7 Hér er þó rétt að geta þess að í 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 58/1961 var kveðið á um skyldu sveitarstjórnarmanns til að taka sæti í nefndum og framkvæma önnur þau störf sem sveitarstjórn felur honum á hendur. Má benda á að lögfesting ákvæðisins geti falið í sér birtingarmynd meginreglu um rækslu starfa sveitarstjórnarmanns sem sé einnig rót mætingarskyldunnar.
8 Martin Basse og Oluf Jørgensen: Kommunal forvaltning, Danmörk 2001, bls. 170.
9 Anna Guðrún Björnsdóttir: Hlutverk sveitarstjórnarmanna, bls. 17.
10 Ellisif Tinna Víðisdóttir: „Lausn frá störfum skv. 34. gr. sveitarstjórnarlaga.“ Úlfljótur, 4. tölubl. 54. árg. 2001, bls. 466.
11 Steingrímur Gautur Kristjánsson: „Réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna“, bls. 330 til 332.
12 Sjá umfjöllun um þetta atriði, Ellisif Tinna Víðisdóttir: „Lausn frá störfum skv. 34. gr. sveitarstjórnarlaga“, bls. 467.