Þorskur á þurru landi eða fagur fiskur í sjó? Síðari hluti.

Þróunar­sam­starf Þróunar­sam­vinnu­stofnunar Íslands (ÞSSÍ) við Malaví má rekja aftur til ársins 1989 og tengist það í byrjun stuðningi Norðurlanda við almennt samstarfsverkefni ríkja í sunnanverðri Afríku - skammstafað SADC. Í fyrri hluta þessarar greinar var gefin innsýn í fiskimálaverkefni ÞSSÍ og starfið í Malaví. Því er rétt að líta á aðferðafræðina í þróunarsamvinnunni. Hér á eftir verða bornar saman helstu nálganir og kenningar í faginu og þær settar í samhengi við vinnulag stofnunarinnar og það sem tíðkast í þessum málum fyrir utan landssteinana.

Viðhorf og kenningar - verkefnanálgun

Í þessu sambandi ber fyrst að geta þess að ÞSSÍ hefur frá upphafi unnið á grunni svokallaðrar verkefnanálgunar (project-wide approach). Þessi nálgun í þróunarstarfi felur í sér að aðstoðinni er varið í einstök afmörkuð verkefni á þeim sviðum sem stofnunin vinnur með.¹⁷

Kostirnir við þessa nálgun eru þeir helstir að verkefnin eru skýrt afmörkuð og þeim stjórnað af þeirri stofnun sem í hlut á. Þannig getur hún sjálf valið þá ráðgjafar- og framkvæmdaraðila sem koma eiga að verkefninu. Öll umsýsla, greiðslur og bókhald fara einnig fram samkvæmt skilmálum stofnunarinnar og hún á því auðvelt um vik með að tryggja að fjármagnið lendi ekki í röngum höndum í samstarfslandinu. Jafnframt er tryggt að stofnunin hafi góða yfirsýn yfir stjórn og ábyrgð framkvæmdanna og þess fjármagns sem í þær fer.¹⁸

Á níunda áratug síðustu aldar fór að bera á gagnrýni á þessa nálgun. Fólst hún meðal annars í því að nálgunin tæki ekki nógsamlegt tillit til heildaraðstæðna í samstarfslöndunum eða stefnu ríkisstjórna þeirra. Einnig þótti samræmingu skorta á milli þeirra stofnana sem voru í stuðningi við einstök verkefni innan sömu geira. Verkefnanálgunin þótti því ómarkviss og ekki til þess fallin að ná nægilega góðum og varanlegum árangri.¹⁹

Ekki er nóg með að einstök verkefni þyki í þessu tilliti hafa tilhneigingu til að vera í of litlum tengslum við þá heildarstefnu sem mörkuð hefur verið í viðkomandi geira. Fleiri gallar hafa verið tíndir til. Verkefnin snúast oft um fjárfestingar í mannvirkjum og þjálfun, en ekki rekstur og viðhald. Því er hætta á að þeim sé ekki fylgt eftir af heimamönnum þegar þróunarstofnunin er farin. Þegar kemur að yfirtöku heimalandsins á verkefni sem það hefur jafnvel mjög takmarkað komið að sjálft, fer málið einnig að snúast um eignarhald á því og hver það er sem hefur leitt það. Þarna getur sá kostur sem annars felst í algjörri verkefnastýringu þróunarstofnunarinnar farið að snúast upp í andverfu sína.²⁰

Viðhorf og kenningar - geiranálgun

Geiranálgun (sector-wide approach) þykir taka betur á þessu vandamáli. Nálgunin snýst um heildarstuðning stofnana innan fárra geira í samstarfslöndunum og horfið er frá stuðningi við lítil og afmörkuð verkefni.²¹ Í stað þess er byggt á heildarlausnum í formi markmiðasetningar, áætlanagerðar, uppbyggingar og rekstrar og starfinu beint að þeim langtímamarkmiðum sem heimamenn sjálfir hafa sett sér.²²

Kostir þessarrar nýju stefnu eru einfaldari starfsemi stofnana í samstarfslöndunum og minni stjórnunarþörf þeirra. Þessi nálgun leggur einnig meiri stjórnunar- og fjárhagsábyrgð í hendur samstarfslandanna og er það lykilatriði. Þetta atriði er nefnilega talið stuðla að og auka eignarhald (ownership) stjórnvalda í samstarfslöndunum á þróunarviðfangsefnunum.²³ Þetta aukna eignarhald leiðir svo aftur til þess að líkurnar á að verkefnin verði árangursrík og sjálfbær vaxi.²⁴

Gallar geiranálgunarinnar eru einkum þeir að erfiðara er fyrir þróunarsamvinnustofnanir að fylgjast með ráðstöfun þess fjár sem veitt er til verkefnanna. Þetta getur skapað meiriháttar spennu á milli þeirra og ríkisstjórna þeirra samstarfslanda þar sem spilling ríður húsum og stjórnsýsla er veik. Þá getur það gerst að aðstoðin fari í súginn og skili nánast engu.²⁵

Viðhorf og kenningar - samþætting

Þriðja hugtakið sem vert er að nefna þegar rætt er um viðhorf og kenningar er hugtakið samþætting (mainstreaming). Þetta hugtak hefur fengið mikið rými innan þróunarsamfélagsins undanfarið og fléttast inn í þær skipulagsbreytingar sem hafa orðið í átt að geirabundinni aðstoð. Hugtakið á sér þó nokkra sögu og er sprottið upp úr gagnrýni á að þróunarverkefni tækju ekki tillit til allra hópa samfélagsins, væru einangruð, sundurlaus, tilviljanakennd og hálfpartinn eins og álfar út úr hól.

Femínistar hafa hér dregið vagninn og krafist þess að jafnréttissjónarmið væru ekki einungis samþætt þróunarstarfi, heldur almennum markmiðasetningum ríkja heims. Þetta þýðir einfaldlega að kynjavíddin sé allsstaðar nálæg, taki á öllum þáttum þróunarstarfsins og móti inntak, aðferðir og afrakstur vinnunnar. Þannig verði komið í veg fyrir aðferðir sem snúa að sértækum aðgerðum í þágu kvenna eða karla.

Samþættingarmarkmið hafa verið mikilvægur hluti í endurskoðun þróunarstarfs liðinna ára og eru notuð á tvennum vígstöðvum: inni í stofnununum sjálfum og á vettvangi. Nú er einnig svo komið að langflestar þróunarstofnanir setja skilyrði um samþættingu fyrir aðstoðinni og þær kröfur takmarkast ekki við kynjasjónarmið. Hér er nefnilega líka tekið á lýðræði, mannréttindum og umhverfi, svo eitthvað sé nefnt.²⁶

Breyttar aðferðir - hvar stöndum við gagnvart umheiminum?

Bæði alþjóðastofnanir og einstök ríki hafa undanfarið gjörbreytt afstöðu sinni til þróunaraðstoðar. Norðurlöndin hafa verið í forystu um þessar breytingar og lagt þunga áherslu á þær. Flestir hafa tekið upp geiranálgun í starfi sínu og leggja nú áherslu á virka þátttöku og forystu samstarfslandanna, í samræmi við þá stefnu sem viðkomandi lönd sjálf hafa markað sér. Aðstoðarlandið hefur þó alltaf í hendi sér hvort aðstoð sé veitt eða ekki, því stefnu móttökulandsins þarf að samþykkja og meta hvort það sé fært um að standa að framkvæmd aðstoðarinnar. Þessi vinnubrögð kalla á nánara samráð milli þróunarlanda, stuðningslanda og alþjóðastofnana. Einnig reyna þau á trausta stjórn viðtökulandanna og ættu þannig að vera hvati til þess að efla hana enn frekar.²⁷

Þótt íslensk þróunarsamvinna hafi hingað til aðallega falist í verkefnabundinni aðstoð, hefur í vaxandi mæli verið tekið mið af heildaráætlunum í þeim geirum sem hún styður í hverju landi.²⁸ Ekki er þó gert ráð fyrir að ÞSSÍ hverfi frá einstökum verkefnum til aðstoðar við heila málaflokka eða atvinnugreinar og að baki þeirri stefnu liggja ekki flókin rök. Til að aðstoðarinnar geti gætt innan heilla atvinnugreina, þ.m.t. fiskveiða og vinnslu, er hún einfaldlega alltof smá í sniðum.²⁹

Hins vegar er það stefna ÞSSÍ að taka í auknu mæli þátt í samræmingu þróunarstarfs á alþjóðavettvangi, kynna sér þróunaráætlanir og reyna að tryggja að þróunarsamstarfið sé á forsendum samstarfslandsins. Hún mun einnig reyna að tryggja að þeir hópar sem þróunarstarfið snertir, taki virkan þátt í undirbúningi og framkvæmd verkefna í anda svokallaðrar þátttökunálgunar (participatory approach). Með þessum aðgerðum á að tryggja að eignarhald á verkefnum ÞSSÍ færist yfir til samstarfslandanna.³⁰

Þá hefur ÞSSÍ farið að fordæmi flestra annarra systurstofnana og hafið vinnu með samþættingarmarkmið í verkefnum sínum, aðallega á sviði jafnréttismála.³¹ Greinilegur vilji er til halda þeim markmiðum á lofti, þar sem hnykkt var enn frekar á þessari stefnu í riti utanríkisráðuneytisins um stefnumið Íslands í þróunarsamvinnu frá árinu 2005.³²

Niðurstöður - fiskimálaverkefnin í Malaví metin í ljósi kenninganna

Eftir samanburðinn á framangreindum nálgunum og kenningum er fróðlegt að bakka aðeins og líta á nokkur af fiskimálaverkefnunum í Malaví í nýju ljósi.

Sé SADC-fiskveiðiverkefnið skoðað vekur strax athygli hversu lítinn áhuga SADC-ríkin sjálf sýndu því og hvernig það lenti nánast að öllu leyti á starfsfólki ÞSSÍ. Hér gætu neikvæðir þættir verkefnanálgunar verið að verki, svo sem að stefna viðkomandi ríkja hafi ekki verið höfð nægjanlega að leiðarljósi við sköpun verkefnisins eða að þátttaka heimamanna hafi ekki verið næg strax á fyrstu stigum og þar af leiðandi leitt til áhugaleysis varðandi eignarhald að verkefninu.

Í úttektarskýrslum um Malavívatnsverkefnið er ÞSSÍ hrósað fyrir tæknihliðina sem og góða skilgreiningu á hlutverkum í samstarfinu við NDF.³³ Verkefnið virðist því vera skýrt afmarkað, sem er einn af styrkleikum verkefnanálgunar. Á seinni stigum fer þó starfsemi fiskrannsóknarstöðvarinnar og útgerð rannsóknarskipsins mjög halloka og gerist það eftir að ÞSSÍ afhendir heimamönnum verkefnið.³⁴ Hér gæti aftur verið um að ræða vandamál varðandi eignarhald og eftirfylgni í verkefnanálgun.

Starfsemin í Bunda háskóla, þar sem stuðningur ÞSSÍ er við fiskeldisdeild, gengur nokkuð vel. Það sem lítur þó út fyrir að há verkefninu er að lítið fer fyrir fiskeldi í landinu að öðru leyti.³⁵ Þarna virðist því vanta tvennt: samræmingu milli mismunandi aðila innan ólíkra þátta fiskeldisgeirans og heildarsýn fyrir atvinnugreinina, hugsanlega vegna ómarkvissrar verkefnanálgunar.

Þegar allt er tekið saman má glöggt sjá að ÞSSÍ hefur átt sína góðu og slæmu daga í starfinu í Malaví. Mikið af þeim neikvæðu atriðum sem hér hafa komið fram má líklega skrifa á vinnuaðferðir og undirbúning. Það sýnir sig þó líka að þær nálganir sem stofnunin hefur hingað til unnið eftir geta fyllilega átt við í sumum tilvikum og þá sérstaklega vegna smæðar stofnunarinnar.

Greinilegt er líka að starfsemi stofnunarinnar er núorðið í stöðugri endurskoðun og mikil vinna í gangi við að útvíkka kenningalegan þekkingargrunn. Þá er mjög jákvætt að sjá að hún virðist hafa fullan hug á að tileinka sér og vera ávallt með nútímaleg vinnubrögð og aðferðir á takteinum í starfi sínu. Það má því með nokkurri vissu segja að Þróunarsamvinnustofnun Íslands sé enginn þorskur á þurru landi. Jafnvel má færa rök fyrir því að hún stefni á að verða fagur fiskur í sjó.